Neoliberalismo Municipal versus Socialismo Municipal:
La economía política urbana en América Latina

Primera parte

Benjamin Goldfrank (Seton Hall University) y
Andrew Schrank (University of New México)

Introducción

Una porción importante y creciente de la literatura académica está centrada en la aparición de distintos tipos de economía política urbana en las postrimerías del siglo XX. Por ejemplo, Peter Evans (2002) y sus colegas ensalzan las virtudes de las ‘ciudades habitables’; Saskia Sassen (1991) analiza las contradicciones de la ‘ciudades globales’; Don Pinnock (1989) se refiere a Ciudad del Cabo como ejemplo de una ‘ciudad guarnición’; y Richard Florida (2002) y Allen Scott (2006) han producido una verdadera industria en torno a las llamadas ‘ciudades creativas’. El inventario de nombres y etiquetas amenaza con superar la población de las ciudades incluidas en la clasificación, por lo que es necesario ser precavidos en el uso taxonómico. Después de todo, Nueva York, al mismo tiempo ha sido clasificada como ciudad ‘global’, ‘post-fordista’, ‘creativa’ y ‘fragmentada’ (Sassen 1991; Mayer 1991; Florida 2002; Fainstein 1992), y la ciudad de Los Ángeles genera un nuevo adjetivo o sobrenombre cada uno o dos años (Soja 1995; Baja 1997).

Este texto cae en la tentación de etiquetar y analizar la evolución dialéctica de dos tipos diferentes de economía política urbana, los llamados neoliberal y socialista, surgidos entre fines del siglo XX y principios del siglo XXI en América Latina. La primera parte identifica las diferencias ideológicas entre los dos tipos de ciudad, así como sus implicaciones para el diseño y ejecución de políticas públicas. Mientras las ‘ciudades neoliberales’ priorizan la acumulación de capital, a través de exoneraciones fiscales, el desmantelamiento de medidas regulatorias, y la represión sindical como forma de atracción de la inversión extranjera directa, las ‘ciudades socialistas’ tienden a priorizar la distribución y hacen uso de fondos sociales, la promoción del microcrédito y la apertura de instituciones participativas para generar desarrollo social y dar más poder político a sus ciudadanos. La segunda parte se refiere al surgimiento del neoliberalismo municipal como una reacción de las ciudades secundarias o del interior del país contra la primacía urbana establecida a mediados del siglo XX. Mientras los intereses industriales tradicionales establecidos en centros urbanos tales como Ciudad de México y Sao Paulo se beneficiaron de la estrategia de industrialización sustitutiva de las importaciones (ISI), sus rivales agrícolas y comerciales pagaron un alto precio en términos de más altos aranceles y controles de divisas, y por lo tanto tendieron a revertir la tendencia a través de la promoción del crecimiento de zonas francas y otras instituciones similares en ciudades secundarias como Juárez y Manaus. La tercera parte analiza los orígenes del socialismo municipal a partir del desmantelamiento de la ISI y el inicio de la crisis de la deuda y la expansión de las políticas neoliberales a escala nacional en las postrimerías del siglo XX. Mientras que los propulsores del neoliberalismo municipal ya habían aplaudido la apertura del comercio exterior y la inversión extranjera, acogiendo con beneplácito el ajuste estructural en el ámbito nacional, sus rivales socialistas optaron por oponerse a la globalización y responder con un serie de medidas compensatorias destinadas a aumentar el ‘salario social’, no sólo en las ya mencionadas Ciudad de México y Sao Paulo, sino también en otras grandes ciudades como Lima, Montevideo y Caracas. El texto concluye con una cuarta parte que ofrece una interpretación Polanyiana de la aparentemente paradójica convergencia de tendencias neoliberales y socialistas en algunos municipios de lo región, lo que estaría sugiriendo que, con independencia de preferencias ideológicas, las autoridades municipales estarían siendo forzadas a buscar equilibrios entre la acumulación y la distribución si quieren sobrevivir y prosperar en un mundo globalizado. De no hacerlo, tanto las autoridades nacionales como las municipales continuarían siendo arrastradas a duros conflictos en torno a respuestas políticas alternativas a la globalización, como se observa actualmente en Venezuela y Bolivia.

El contexto intelectual

Nuestro análisis se aparta de una desconcertante tendencia de la literatura académica sobre las ciudades de América Latina. Si bien las autoridades municipales han sido tradicionalmente privadas de recursos políticos y económicos, dando lugar a una reputación de impotencia o incluso indolencia, en ocasiones también han alentado o se han beneficiado de experimentos en política social y política económica, y por lo tanto han previsto –en lugar de reaccionar en contra de– ciertos imperativos políticos. Tomemos, por ejemplo, el caso de las políticas económicas de libre mercado. Las autoridades municipales han alentado o directamente han promovido el establecimiento de zonas francas en México, varios países de América Central y la República Dominicana en las décadas de los años 1960 y 1970 –una década completa antes que la crisis de la deuda clausurara la era de la ISI a nivel nacional (World Bank 1992).

Pero las zonas francas no son ejemplos aislados de neoliberalismo municipal. Brasil y Argentina han sido países donde los municipios han estado compitiendo por la inversión extranjera durante más de un cuarto de siglo (Business Week 1979; Schumacher 1983; Lee 1989; Wheatley 1997). Las autoridades de ciudades andinas, por su parte, han hecho un llamamiento para la descentralización del poder en torno a la toma de decisiones económicas en un sentido más amplio (Catanese 1973; Economista 1987, 2001; Forero 2004; Markey 2005; Eaton 2007). Y gobernantes municipales y provinciales han buscado atraer inversores por la adopción de facto, si no necesariamente de jure, de medidas desregulatorias a lo largo y ancho de la región (véase, por ejemplo, Tendler 2002, sobre Brasil; y Piore 2005, sobre México).

A medida que avanzaba el el siglo XX, sin embargo, otras ciudades de América Latina pasaban a subordinar los incentivos a la inversión en favor de la política distributiva, y la región se transformaba en consecuencia en un espacio de confrontación entre medidas de inspiración socialista y medidas de corte neoliberal. Iniciativas políticas del tipo del presupuesto participativo han proliferado desde el sur de Brasil hacia el resto de la región (Wampler y Avritzer 2004; Brautigam 2004; Goldfrank 2006). Más recientemente, los servicios públicos descentralizados en las áreas de la salud la educación han sido fortificados, por lo menos en algunos casos, a nivel local (Ocampo y Martín 2003). Y algunos fondos sociales administrados por los municipios habrían compensado a los pobres por el alto costo de las reforma de mercado en la región (Siri 2000; Tendler y Serrano 1999; Tendler 2000; Menocal 2004).

Los esfuerzos para compensar y dar más poder político a los habitantes de áreas urbanas marginalizadas tuvieron su apogeo a finales de la décadas de los 1990, catapultando a sus propulsores hacia el poder en elecciones nacionales. Con el ascenso de la izquierda a nivel nacional y la correspondiente disminución de la hegemonía neoliberal, las ciudades de América Latina pasaban a estar mejor preparadas para enfrentar una nueva ola de reacción conservadora (véase, por ejemplo, Weitzman [2006] sobre Bolivia).

Pasamos entonces a distinguir las diferencias entre socialismo municipal y neoliberalismo municipal, poniendo de relieve tres importantes limitaciones o fallas de la literatura académica contemporánea. En primer lugar, la bibliografía existente tiende a tratar las experiencias locales en torno a políticas sociales y económicas como síntomas, y no como antecedentes, de iniciativas nacionales. Por ejemplo, Alejandro Portes y Brian Roberts se refieren al crecimiento de las plataformas de exportación, como las establecidas en Tijuana, Iquique, Salvador, y al “final abrupto del proyecto autónomo de industrialización autónoma promovido por la ISI en el decenio de 1980” (Portes y Roberts 2005, p. 45). Judith Tendler sostiene que los fondos sociales no son administrados por las autoridades municipales de por sí, sino por los burócratas del gobierno central que “ejecutan a través de los gobiernos locales” cuando los mismos están “encabezados por fieles del partido de gobierno” e ignoran a los gobiernos locales cuando no lo están (Tendler 2000, p. 116). Rosemary Thorp destaca que el impulso a la descentralización “siempre ha sido promovido desde el centro, en un sentido verticalista” (citada por Menocal 2004, p. 727).

En segundo lugar, la bibliografía existente tiende a considerar las políticas sociales y económicas subnacionales de forma separada (véase Heller 1995 para una importante excepción a la regla sobre la base de materiales referidos a Asia). Los analistas del neoliberalismo municipal rara vez consideran, y mucho menos estudian en profundidad, problemas referidos a la política social; y los analistas del socialismo municipal rara vez se refieren a, o estudian en detalle, la cuestión de la acumulación. En ninguna parte es este diálogo de sordos –del cual ciertamente hemos sido parte activa– más evidente que en las dos bibliotecas académicas en expansión y claramente diferenciadas sobre las “políticas industriales subnacionales” (Montero 2001) y el “presupuesto participativo” en Brasil.

Y, por último, la bibliografía existente aporta muy poco a explicar las condicionantes del éxito o el fracaso de proyectos subnacionales diversos en distintos países de la región. Mientras muchos analistas examinan sólo ejemplos exitosos de experiencias locales y, por ende, pasan a ser vulnerables a las acusaciones de sesgo en la manipulación de datos (véase King, Keohane, y Verba 1994), otros se refieren a las experiencias locales como los resultados de políticas nacionales, eludiendo así la cuestión de su subsiguiente éxito o fracaso en condiciones locales concretas.

Desde nuestra perspectiva cuestionamos cada una de las mencionadas prácticas, advirtiendo que las iniciativas subnacionales de política social y económica: (1) a menudo anticipan, en vez de responder a, las políticas análogas del ámbito nacional; (2) están casi siempre en tensión dinámica entre sí; y (3) están necesariamente condicionadas por las estructuras sociales y políticas específicas del contexto local. Nuestro estilizado modelo de experimentación subnacional es, por lo tanto, muy directo. Argumentamos que los regímenes nacionales de política social y económica fomentan ganadores y perdedores regionalmente diferenciados. Mientras que los ganadores cosechan los frutos de los esfuerzos nacionales y se organizan para explotar y defender sus ganancias tanto a nivel nacional como a nivel local, los perdedores pagan el precio y tratan de amortiguar el golpe adoptando o defendiendo políticas opositoras a nivel local.

Por lo tanto, no consideramos aquí al neoliberalismo municipal y al socialismo municipal ni como productos ni como síntomas de sus análogos nacionales, sino como reacciones subnacionales a sus rivales nacionales: industrialización sustitutiva de las importaciones y la reforma de libre mercado, respectivamente. Después de todo, la ISI había privilegiado a los intereses industriales en las grandes ciudades y sus satélites, y castigado a los intereses agrícolas tradicionales y los intereses comerciales del interior del país (Hirschman 1968; Sheahan 1987). Las elites agrícolas y comerciales respondieron a la percepción de una injusticia exigiendo acuerdos de compensación, incluyendo pero no limitado a,  la creación de zonas francas (Schrank 2005). Las más antiguas de las plataformas de exportación en la región están establecidas por lo tanto no en los centros industriales tradicionales, sino en sus periferias. La tabla 1 presenta una lista de las principales ciudades anfitrionas de zonas francas en los albores de la era del libre mercado y la época de las primeras incursiones en la producción para la exportación.

Tabla 1: Ciudades anfitrionas de zonas francas, circa 1990.

Fuentes: Bridges (1987); World Bank 1992; Bayer (1996); y Schrank (2001).  La unidad de análisis es la ciudad; algunas ciudades tienen varias zonas.  México le ha dado por igual a fábricas individuales y a maquiladoras en parques industriales en estatus de zonas francas; no obstante, antes de 1972 sólo las unidades de producción ubicadas dentro del límite de 20 kms de la frontera tenían tal condición.

¿Qué revela la tabla 1? Las zonas francas han echado raíces en centros agro-comerciales tradicionales y en ciudades secundarias como Cali y San Pedro Sula. Ocasionalmente estas iniciativas han sido también promovidas por los residentes o representantes de intereses industriales y políticos de ciudades capitales como Santo Domingo y Ciudad de México, pasando luego a ser redundante cuando se profundizó la reforma de libre mercado a nivel nacional (Bayer 1996; Schrank 2001). En general, han sido establecidas en el interior del país en anticipación de, y no como respuesta a, el abandono de la ISI.

El socialismo municipal ha seguido el patrón opuesto. Si bien las victorias presidenciales de la izquierda en países como Bolivia, Brasil, Venezuela y Uruguay han sido analizadas como productos de una relativamente reciente y no prevista reacción contra la reforma de libre mercado, en muchos sentidos han sido más bien el resultado de años de organización y resistencia en bastiones tradicionales de la clase trabajadora. De hecho, muchos de los sindicatos de cuello azul y cuello blanco que se habían expandido durante la ISI se negaron a aceptar la derrota a manos de la reforma de libre mercado. Por el contrario, en varios casos los grupos que más han sufrido el neoliberalismo nacional se organizaron para defender los beneficios acumulados en décadas previas a través de experimentos ‘socialistas’ en el ámbito local, tales como los presupuestos participativos y los programas públicos de empleo, sentando las bases para un contraataque de la izquierda a nivel nacional. La tabla 2 ofrece datos relativamente paralelos sobre la difusión de las experiencias de socialismo municipal en América Latina, revelando una fuerte afinidad electiva con la influencia política de la clase trabajadora.
 
Hemos rastreado la variación en el éxito de políticas sociales y económicas subnacionales en relación a cambios en la capacidad organizativa de sus principales promotores. Incentivos de mercado del tipo de las zonas francas tienden a favorecer más la inversión sostenible, el empleo y el crecimiento cuando son promovidos y controlados por elites locales más interesadas en la prosperidad regional, por oposición a cuando estas iniciativas responden a propietarios ausentes o inversionistas extranjeros, menos comprometidos con la economía local (Schrank 2005).

Los esfuerzos para reforzar la participación local y el salario social tienden también a ser más profundos y sostenibles en lugares donde la clase obrera industrial y sus aliados en la clase media están mejor organizados, y tienden a fallar cuando sus oponentes de clase y las elites locales son capaces de emprender un contraataque (Goldfrank 2007). En síntesis, la figura 1 se presenta una representación estilizada de nuestro argumento principal, argumentado que será ilustrado con datos históricos comparativos procedentes de Brasil, República Dominicana, México, Uruguay y Venezuela en las páginas que siguen.

Figura 1: Una tipología de economías políticas urbanas en América Latina

Nuestros casos han sido seleccionados para ilustrar (en lugar de proporcionar una prueba formal) la verosimilitud de nuestro marco de análisis. No nos interesa generalizar nuestras explicaciones al resto de la región, y en todo caso estamos más interesados en la fromulación conceptual que en el análisis de casos particulares (véase Weber 1949). Sin lugar a dudas, la atención más cuidadosa a otros conjuntos de variables y a la complejidad de más casos individuales, sobre todo de las diferentes capacidades de los gobiernos municipales en diversos países de la región, sería necesaria para testear las relaciones causales que proponemos aquí. Sin embargo, creemos que la frmulación de conceptos es una precondición necesaria para el análisis causal y, por lo tanto, confiamos que mediante la introducción de los conceptos de neoliberalismo municipal y socialismo municipal estemos facilitando el camino para análisis más sistemáticos a desarrollar en el futuro.
 
El neoliberalismo municipal a finales del siglo XX América Latina

Los neoliberales municipales procuran proteger a su sector privado de políticas económicas de corte nacionalista (aranceles, cuotas y controles de divisas) mediante la adopción o la promoción de alternativas salvaguardias subnacionales. Si bien las exoneraciones impositivas y tarifarias y la desregulación son comunes, y la lista de posibles salvaguardias es muy amplia, las zonas francas constituyen el epítome (pero no la única) de la gobernanza urbana neoliberal. Después de todo, las zonas ofrecen a sus inquilinos la desgravación de impuestos a las importaciones de capital y bienes intermedios, otras exoneraciones fiscales, y el no estar sujetos a engorrosos controles de divisas (Banco Mundial 1992; Schrank 2001) y, por ende, facilitarían el crecimiento tanto de las exportaciones no tradicionales con de las tradicionales.

Puerto Rico fue el primer lugar de expansión de las zonas francas en América Latina, a mitad del siglo XX. La llamada Administración para Desarrollo Económico (Fomento), creada por el gobernador Tugwell Rexford (en representación del gobierno federal de Estados Unidos) le solicitó a Arthur D. Little, Inc (ADL), una empresa de consultoría, que  desarrollara fuentes alternativas de empleo en la isla. ADL propuso una estrategia de ‘industrialización por invitación’ (Dietz 1987; véase también Kahn 1986; Maldonado 1997). Fomento atraería a los inversores norteamericanos a través de la creación de paraísos fiscales, subvenciones a la inversión, y el bajo costo laboral. Los inversores aprovecharían las ventajas relativas de Puerto Rico en términos de su menor costo, y los puertorriqueños cosecharían los frutos de la exportación, el empleo y el crecimiento económico.

Los analistas discrepan sobre las consecuencias socio-económicas del caso de apertura de zonas francas en Puerto. Los economistas tienden a subrayar las elevadas tasas de crecimiento de la posguerra y se refieren a la llamada Operación Bootstraps como un éxito sin precedentes (Baumol y Wolff 1996). Los críticos ponen de relieve la persistencia de la pobreza, la desigualdad y la emigración, y en general ofrecen una evaluación más matizada (Dietz 1987). “El propio éxito de la iniciativa generó su estancamiento”, argumenta William Goldsmith. “Fue diseñado para crear empleos y aumentar los salarios industriales de un estadio abismalmente bajo a sólo muy bajo. A medida que mejoraban los salarios, los incentivos que las empresas habían tenido originalmente para trasladarse a Puerto Rico fueron destruidos” (Goldsmith, citado por Henderson 1990, p. 30). A mediados de los años 1960, ADL había descubierto, y en muchos sentidos había creado, un nuevo mercado para la producción en otros contextos locales rivales, entre ellos México, América Central, República Dominicana, Colombia, Taiwán y Corea del Sur (Schrank 2003, p . 439).

Las autoridades municipales fueron los principales clientes e interlocutores de ADL. Si bien las plataformas de exportación, como las zonas francas, deben su existencia jurídica a las decisiones adoptadas por las autoridades ejecutivas en ambientes oligárquicos o autoritarios, y constituyen en teoría iniciativas nacionales, en realidad deben su existencia corporal a las decisiones adoptadas por las elites regionales y locales. Es el caso, por ejemplo, del Programa de Industrializacion Fronteriza (PIF) que ha fomentado la expansión de las maquiladoras en el norte de México.

Una corriente muy influyente en la literatura académica se refiere al PIF como la respuesta del Gobierno Federal mexicano a la abolición programa trabajadores huéspedes (bracero) en Estados Unidos a mediados del decenio de 1960 (Safa 1981; Rivera-Batiz 1986), y la amenaza del desempleo masivo en la frontera sin duda fue una preocupación de las autoridades mexicanas y norteamericanas. Sin embargo, el PIF tuvo orígenes anteriores al cierre del programa bracero, y su surgimiento se explica a partir del conflicto existente entre las ciudades y los estados fronterizos por un lado y Ciudad de México por el otro, más que por el repentino aumento de la discordia entre Ciudad de México y Washington.

Después de todo, las ciudades fronterizas siempre se habían sentido marginalizadas y discriminadas por Ciudad de México (Martínez 1978; Williams 1990), y los sentimientos de indignación y injusticia se habían intensificado en la era de la ISI, el sesgo urbano, la capital y la transformación de la capital en un ‘leviatán urbano’ (Davis 1994). Por otra parte, el norte tenía motivos para estar preocupado. “En el decenio de 1960, el antes muy poderoso papel de los Norteños en el Gobierno de la Ciudad de México había disminuido, lo que sugiere que los norteños podrían sentir que sus intereses estuvieran amenazados” (Williams 1990, p. 308).

El Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el Gobierno federal respondió a la amenaza de disturbios en la frontera mediante el nombramiento del ex alcalde priísta de Ciudad Juárez, Antonio Bermúdez, como responsable del diseño del llamado Programa Nacional Fronterizo a principios de la década de 1960. Bermúdez contrató a la misma empresa que ya habíamos visto activa en Puerto Rico, ADL, para formular un plan de desarrollo regional (que resultó en el PIF), hizo lobby sobre el Gobierno central para la aprobación del plan, alentó a sus amigos y familiares a que se beneficiaran del plan, y literalmente “metamorfoseó sus campos de algodón en interminables millas cuadradas de cajas de un solo piso y sin ventanas, llenas de trabajadores invisibles” (Vuillamy 2003; véase también Sklair 1992; Soden et al. 1999; Schmidt de 2000; Santiago Quijada 2006). Pese a que las elites municipales de Mexicali, Tijuana y Matamoros pasaron a cosechar las recompensas del PIF y construir sus propios parques industriales y plantas a finales del decenio de 1960 y principios de los 1970, carecían de la influencia política equivalente (outsize influence, Adler 2000, p. 256) a la ejercida por Antonio Bermúdez. A fines del decenio de 1980, por lo tanto, Ciudad Juárez ya había asumido el lugar de preponderancia entre las plataformas de exportación de México, y el Grupo Bermúdez había concentrado casi la mitad del empleo de maquila de la ciudad (Sklair 1992; véase también Palmeri 1995; Dubose y Olsson 1997).

En resumen, las maquiladoras de México no son productos del neoliberalismo, sino de la ISI. La política económica populista del PRI privilegió los intereses políticos e industriales de la capital a expensas de los intereses agrícolas y comerciales en las ciudades secundarias como Juárez. Las elites de las ciudades secundarias, por lo tanto, se organizaron en demanda de medidas compensatorias del tipo de desgravaciones fiscales y tarifarias. Y el PRI no sólo abrazó, sino que consagró sus intereses en la forma del PIF.
 
De hecho, la flecha causal se dirige desde el neoliberalismo municipal al neoliberalismo nacional, no viceversa (Schrank 2001), ya que los empresarios y los inversionistas ‘más allá de la frontera’ respondieron al éxito del PIF exigiendo y aprovechándose de la extensión del programa al resto del país en los decenios de 1970 y 1980. Varios investigadores han explicado el abandono de la ISI y la aquiescencia a la ideología de libre mercado en México en base ‘efecto demostración’ ofrecido por las maquiladoras (McKean y Fox 1994; véase también Schmidt 2000). En la medida que tal explicación sea correcta, el esfuerzo del ex Presidente Fox para incorporar a cientos de empresas manufactureras previamente protegidas en el régimen de maquila podría representar la culminación y el cumplimiento de la ‘guerra de guerrillas’ del lanzada por el neoliberalismo municipal a principios de los años 1960 (Lindquist 2006).

¿Son realmente las zonas francas y las plataformas de exportación reacciones agro-comerciales a las cargas impuestas por la ISI? ¿O acaso representan esfuerzos racionales para aprovechar las ventajas del bajo costo laboral en la periferia de los principales mercados de América del Norte? Seríamos evidentemente ingenuos en no reconocer la importancia de la geografía y los gastos de transporte en su totalidad. Las maquilas ciertamente han cosechado los beneficios de la proximidad a los mercados de Estados Unidos. Sin embargo, la geografía por sí sola no puede explicar los orígenes y espaciales del PIF, dado que Matamoros y Tijuana se encuentran claramente más cerca de los consumidores de América del Norte que Ciudad Juárez y no obstante no son responsables ni por el nacimiento de las maquiladoras ni por su expansión.

El caso de República Dominicana ofrece una crítica aun más fuerte a los deterministas geográficos, ya que las plataformas de exportación más antiguas y más exitosas de la isla se encuentran lejos de la costa o de la ciudad capital, Santo Domingo (que cuenta con el principal puerto de contenedores) sino en centros tradicionales agro-comerciales al norte y sureste del país. De hecho, las principales plataformas de exportación se encuentran en el interior del país, donse se produce el tabaco, el café, el cacao, en torno al centro comercial de Santiago, donde los costes de transporte son punitivamente más altos. ¿Cómo explicar tal paradoja? Los consultores de Arthur D. Little llegaron a República Dominicana y México casi simultáneamente (Schrank 2003). Mientras que ADL llegó a México a instancias de Antonio Bermúdez en un período de relativa estabilidad y con un interlocutor claro desde el primer momento, ADL llegó a República Dominicana a instancias del Gobierno de Estados Unidos a raíz de la ‘crisis dominicana’ de 1965 (que incluyó una invasión militar), y por lo tanto se enfrentó a un desafío diferente (Schrank 2003).

¿A quién iba ADL a asesorar? Los consultores encontraron su público más receptivo no en la capital política e industrial de Santo Domingo, donde los socios del difunto dictador Rafael Trujillo seguían dominando la vida política y económica, sino en los centros tradicionales de agro-exportación del norte y el sureste del país, donde familias de agricultores comerciales cultivaban café, tabaco y cacao y los productores extranjero cultivaban azúcar para la exportación. Mientras que los capitalistas industriales de la capital tenían un interés particular en los aranceles y los controles de divisas, y por tanto procuraban defender la permanencia de la ISI enfrentando las sugerencias de los asesores norteamericanos más ortodoxos, sus rivales de las ciudades secundaria pagaban un muy alto precio por el nacionalismo económico, y, por tanto apoyaban una liberalización al menos parcial (Schrank 2005).

Los norteamericanos y la administración dominicana proconsular finalmente llegaron a un acuerdo de compromiso. Por una parte, los norteamericanos tolerarían los aranceles y los controles de las importaciones, salvando así a los industriales de Santo Domingo de las presiones de la competencia internacional. Por otra parte, el Presidente Balaguer toleraría la apertura de zonas francas y, por tanto, protegería a los los exportadores de las ciudades secundaria (y los inversores extranjeros que esperaban cortejar) de las cargas impuestas por el régimen arancelario (Schrank 2005).

Las elites de las ciudades secundarias capitalizaron la aprobación de la nueva legislación casi de inmediato. Gula & Western, un conglomerado estadounidense con extensas explotaciones de azúcar en el este del país, respondió a la imposición de controles de divisas mediante el establecimiento de la primera zona franca con ‘ganancias no repatriables’ (Nelson-Horchler 1983) en el tradicional poblado molinero de La Romana, a finales del decenio de 1960, y subrayó el potencial del modelo mediante la transferencia de la producción de bienes de consumo no duraderos de filiales en Estados Unidos a la zona en el decenio siguiente. Los promotores del neoliberalismo municipal solicitaron una segunda zona en la cercana ciudad azucarera de San Pedro de Macorís en 1973. Y las elites agro-comerciales que se habían opuesto a la ISI y la primacía urbana de la capital (Moya Pons 1992) lograron establecer una tercera zona en el norte de la ciudad de Santiago de los Caballeros un año más tarde.

Las zonas originarias no sólo prsoperaron, sino que inspiraron imitadores en todo el país. A principios del siglo XXI, República Dominicana ya había acogido a alrededor de 50 zonas francas industriales y a sus 500 inquilinos. Mientras que las zonas en el cinturón del azúcar, en el sureste del país, exhiben las cicatrices de un siglo de dependencia y explotación y están bajo el dominio del capital extranjero, sus homólogos del norte son los descendientes de las elites agro-comerciales que unieron sus fuerzas con los capitales manufactureros en las décadas de 1970 y 1980, y están en consecuencia bajo el dominio de una clase nacional de inversores que se proponen la economía política regional, aunque no necesariamente la nacional (Schrank 2005; PNUD 2005).

El neoliberalismo municipal es, sin duda, un artefacto histórico, sin embargo, ya que las zonas francas y los incentivos están aparentemente al borde de la extinción. Por un lado, son consideradas redundante ante el avance de reformas de mercado y del comercio internacional, como las adoptadas en toda América Latina en los decenios de 1980 y 1990. Por otro lado, su expansión está siendo limitada por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y organismos conexos; es decir, por acuerdos comerciales que han sido diseñados por escépticos que confían en acelerar su desaparición para la imposición de reformas aún más profundas (Schrank 2001; Beattie y Fifield 2005). A fines del siglo XX, en realidad, el neoliberalismo ha asumido un lugar de orgullo nacional, y el foco de la oposición ya había pasado de la oposición al neoliberalismo municipal a la promoción de experiencias de socialismo municipal.  Pero esto ya es tema para la segunda parte, el próximo número de la revista.